Manipulation durch Wahlsysteme

28. November 2015

Angenommen, der Kanton Graubünden würde den Grossen Rat nicht im Majorzsystem wählen, sondern im Proporz: Wie würde die Politlandschaft aussehen? Zur Dokumentation. Eine Zusammenfassung ist ebenfalls im Bündner Tagblatt vom 28. November 2015 erschienen.

Die Stimmberechtigten im Kanton Graubünden durften sich bereits einige Male mit dem Wahlsystem für den Grossen Rat beschäftigen und sich zur Frage Majorz / Proporz an der Urne äussern. Acht Mal wurde entschieden, beim heutigen Wahlsystem zu bleiben – auch wenn dieses teilweise komische Blüten treibt. Als Beispiel sei die stärkste Fraktion genannt, welche bei den Nationalratswahlen mittlerweile nicht mehr stark genug ist, um einen Sitz zu ergattern.

Die Diskrepanz zwischen den (proportionalen) Nationalratsresultaten und der (majoritären) Zusammensetzung des Grossen Rates ist eine bewusst gewollte, könnte diese mit einer Anpassung des Wahlsystems doch reduziert werden. Dabei ist die Manipulation nicht bewusst herbeigeführt, sondern liegt darin, dass unterlassen wird, das Wahlsystem an die Realität anzupassen. Das Wahlsystem, entworfen vor Jahrzehnten, schützt somit die Interessen längst vergangener Zeiten und ignoriert, dass heute die parteipolitische Unterstützung in den Regionen vielfältiger geworden ist als zu Zeiten, wo gewisse Regionen ihre Vertreter (sic!) quasi en bloc nach Chur geschickt haben (beispielsweise die Lavina nera).

Was wird am heutigen Majorzsystem kritisiert? Es ist nicht die Logik der Kreisvertretung, welche dominiert, sondern die Ausgestaltung von Wahlhürden und Wahlkreisgrösse, die demokratietheoretisch kritisiert werden müssen:

• Die Wahlkreise werden (ausser bei den Sitzen) nicht angepasst, was dazu führt, dass Kleinstkreise wie Avers zu einer Verzerrung der Stimmkraft führen. Die Stimme einer Person aus Avers gilt für den Grossen Rat zwölfmal soviel wie die Stimme einer Person aus Churwalden, die zwei Einerwahlkreise mit der grössten Differenz der Bevölkerung.
• Viele kleine Wahlkreise (17 Einerwahlkreise) bedeuten weniger Mandate und weniger Kandidaturen, sodass die Auswahlmöglichkeit sinkt. Wenn kleinere Parteien keine Chance wittern, treten sie nicht an – den Stimmberechtigten fehlt so die Aus-Wahlmöglichkeit und der Wahlgang reduziert sich auf ein Abnicken. Das zeigt sich beispielhaft im Kreis Bergell, wo bei den Grossratswahlen 2014 von den Stimmberechtigten, die überhaupt teilgenommen haben, rund 20 Prozent leer eingelegt haben. Dies wohl auch, weil nur ein Kandidat angetreten ist, und somit keine Wahl über eine Bestätigung hinaus möglich war. Es stellt sich die Frage, wie legitimiert solch eine Vertretung ist.
• Zuletzt ist die deutliche Divergenz zu den proportionalen Nationalratsresultaten ein deutlicher Hinweis, dass das heutige Wahlsystem verzerrend wirkt, d.h. die heute starken Fraktionen deutlich bevorzugt werden.

Bei der Frage, wie die Bündner Bevölkerung im Grossen Rat repräsentiert ist, sollte nicht die Frage vorherrschen, welche Partei mehr Sitze (und Macht) hat, sondern wie die Machtverhältnisse im Grossen Rat am ehesten die Zusammensetzung der Bevölkerung widerspiegeln. Neben der Kreisvertretung bedeutet dies in erster Linie die Vertretung anhand von politischen Positionen und Ideologien, d.h. Parteien, damit die heute herrschende Meinungsvielfalt nicht durch das Wahlsystem unterdrückt wird.

Aber auch bei den Proporzwahlsysteme gibt es nicht ‚das eine‘ Wahlsystem, sondern eine Vielfalt an arithmetischen Verfahren mit technischen Spielweisen, sodass je nach Wahlsystem andere Korrekturen möglich sind oder andere Elemente dominieren. Das bekannteste System in der Schweiz ist der Nationalratsproporz (Hagenbach-Bischoff), bei dem der Proporz auf Wahlkreisebene gilt (=Kantone) und somit je nach Wahlkreisgrösse unterschiedliche Hürden für einen Sitz gelten.¹ Weniger bekannt, aber in einigen Kantonen bereits im Einsatz, ist der doppelte Pukelsheim (das sogenannte „biproportionale Divisorverfahren mit Standardrundung“), das für den Kanton Zürich kreiert wurde. Dieser hat als Besonderheit, dass der Proporz zuerst auf Kantonsebene wirkt. Die gesamtkantonale WählerInnenstärke definiert, welche Partei wie viele Sitze im Parlament erhält. Erst anschliessend werden die Sitze in den Wahlkreisen anhand der dort vorherrschenden Parteistärken verteilt.

Um herauszufinden, welches Wahlsystem aus demokratietheoretischer Sicht im Kanton Graubünden zu einer ‚besseren‘ Repräsentation der Meinungen im Grossen Rat führen würde, sollen diese zwei Proporzmodelle anhand der Nationalratswahlen 2015 simuliert werden. Die Parteistärken in den Kreisen gelten dabei als Hinweis, wie stark diese bei Proporzwahlen abschneiden könnten. Schliesslich sind die Nationalratswahlen die einzigen kantonsweiten Proporzwahlen im Kanton Graubünden und für viele somit der einzige Wahlgang, wo alle Parteien wählbar sind (mit Ausnahme der Regierung, die wiederum im Majorz gewählt wird). Wie die Grafik zeigt, wird für beide Modelle die Zusammensetzung des Grossen Rates deutlich korrigiert.

Nationalratsproporz

Würde der Grosse Rat im Kanton Graubünden nach dem Nationalratsproporz bestellt, dann käme die SVP auf neu 51 Sitze. Die SVP, erst vor acht Jahren (neu) gegründet im Kanton Graubünden, profitiert dabei von der breiten Bekanntschaft ihrer Zugpferde Brand und Martullo-Blocher bei den Nationalratswahlen und wäre in den meisten Kreisen die stärkste Partei, sodass sie viele neue Sitze zugewinnen würde (+42 Sitze). Gerade die Deputationen der FDP (-23) und der BDP (-12) würden deutlich verkleinert, während die CVP (-11) insbesondere in der Surselva ihre Hausmacht noch halten könnte, auch wenn die SVP zulegt.

Das Hagenbach-Bischoff-Verfahren bevorzugt tendenziell grössere Parteien.² Zusätzlich zeigt sich durch die vielen kleinen Wahlkreise eine neue Verzerrung zu Gunsten der SVP. Anstatt den 'traditionellen' Parteien wird jetzt die grösste Partei überproportional berücksichtigt und die SVP stellte eine viermal grössere Fraktion als heute.

Neu sind die unterschiedlichen Wahlhürden in den Kreisen. In den Einerwahlkreisen, z.B. Ruis, Churwalden oder Val Müstair, bleibt die faktische Wahlhürde bei 50 Prozent + 1 Stimme. In Chur sinkt diese auf weniger als fünf Prozent, gefolgt vom Kreis Oberengadin mit 8.33 Prozent. Die Unterschiede sind deutlich, was vom Bundesgericht in anderen Kantonen kritisiert worden ist.³ Ein Nationalratsproporz würde somit Korrekturen bedingen: es ist kaum damit zu rechnen, dass die heutigen Wahlkreise beibehalten werden können, da diese das Resultat deutlich verzerren. Alternativ in Frage kommen die Regionen, sodass die Vorteile der Bevorzugung von grösseren Parteien bei deutlich mehr Sitzen pro Wahlkreis reduziert wird.⁴

Trotz der Übervertretung der SVP per Nationalratsproporz ist dieses System proportionaler als ein Majorz: wenn der Gallagher-Index⁵ hinzugezogen wird, so halbiert sich die indexierte Disproportionalität von 21.91 auf rund 9.99. Trotzdem sind immer noch viele Stimmen ohne Gewicht (simultan zu den leeren Proteststimmen bei unumkämpften Wahlen): Wird geschaut, wie viele Stimmen in den Wahlkreisen auf Parteien entfallen, die keinen Sitz ergattern, so summiert sich diese Zahl auf kantonsweit 25 Prozent – die Stimmabgabe von einem Viertel der Stimmbevölkerung wäre also in diesem Modell irrelevant gewesen.⁶

Doppelter Pukelsheim

Eine Chance zur Beibehaltung der heutigen Wahlkreise wäre, wenn der Proporz nicht nur auf Wahlkreisebene gilt, sondern auf Ebene des Kantons eine Korrektur stattfindet. Ein solches Element bietet der „Doppelte Pukelsheim“. Bei diesem Wahlverfahren werden die 120 Sitze im Grossen Rat anhand der gesamtkantonalen Parteistärke fix zugeteilt.⁷ Die SVP als Partei mit dem stärksten Wahlresultat von 29.96 Prozent hätte somit Anspruch auf 36 Sitze. Erst anschliessend wird geschaut, in welchen Kreisen die SVP diese 36 Sitze gewinnt.

Bei der Sitzzuteilung in den Kreisen wäre es möglich, eine Majorzgarantie einzubauen, d.h. die stärkste Partei im Kreis erhält auf sicher einen Sitz. Dadurch ist in den Einerwahlkreisen garantiert, dass die Mehrheit weiter 'ihre' Kandidatin nach Chur schicken kann. Die restlichen 81 Sitze in den Mehrwahlkreisen werden dann so auf die Parteien verteilt, dass die zuerst errechnete Parteistärke im Parlament gewährt ist. Macht eine Partei im kantonsweiten Resultat beispielsweise 20 Sitze und gewinnt 4 davon als stärkste Partei in (je) einem Kreis, dann hat sie bei den 81 restlichen Sitzen noch Anspruch auf 16 Sitze. Die Parteistärke in den Kreisen gibt an, welche Partei wie viele Sitze erhält – allerdings kann es auch zu Korrekturen über Kreise hinweg kommen. Stimmen für Parteien in Kreise, wo diese nicht zum Zug gekommen sind, können also zum Sitzgewinn in einem anderen Kreis führen. Umgekehrt führen „leicht“ eroberte Sitze (z.B. Kreis Avers, wo nur 40 Stimmen für die Wahl nötig sind) zu einer höheren Hürde in anderen Kreisen für diese Partei, da der leichte Sitz kompensiert wird.

Zu kritisieren ist am Doppelten Pukelsheim, dass die Wahlarithmetik nicht sofort durchschaubar ist und dadurch die Resultate nicht unbedingt einleuchtend sind. Aber: diese Kritik gilt auch für das heutige Hagenbach-Bischoff-Verfahren, wo Listenverbindungen die Wahlarithmetik ähnlich intransparent machen. Kritisiert werden kann weiter die „gegenläufige Sitzverschiebung“, d.h. dass schwächere Parteien in einem Kreis mehr Sitze erhalten als stärkere, da über die Kreisgrenze korrigiert werden muss.

Als Vorteil zeigt sich aber die wohl proportionalste Vertretung im Parlament⁸ sowie die mögliche Kombination von traditionellen Wahlkreisen und Proporz. Mit einer 'Bündner Lösung' der Majorzgarantie kann dem Anspruch der Bevölkerung, die heutigen Kreisgrenzen beizubehalten, entgegen gekommen werden. Trotz dieser zusätzlichen Wahlregel ermöglicht der doppelte Pukelsheim kantonsweit betrachtet ein kaum verzerrtes Wahlsystem: der Gallagher-Index würde auf 0.42 sinken, und dadurch sogar weltweit eines der fairsten Wahlsysteme darstellen (anders als der heutige Majorz, der gleichermassen Anspruch auf eine Spitzenposition hat).

Diese proportionale Vertretung ist insbesondere deshalb möglich, weil sonst 'verlorene' Stimmen für kleinere Parteien in den einen Wahlkreisen zu Sitzgewinnen in andere führen können. Als Beispiel seien SP und GLP genannt: beide machen kantonsweit genügend Stimmen für eine grössere Deputation, als was sie heute im Grossen Rat haben. Da sie in kleinen Kreisen die hohen Wahlhürden nicht schaffen, ist ihre Vertretung verzerrt. Bei einem Pukelsheim gelten diese Stimmen trotzdem und können zu Sitzgewinnen in grösseren Kreisen (Chur, Davos, Oberengadin, Ilanz) führen, wo für den Doppelproporz mehr Spielraum zum Ausgleich besteht.

Zuletzt: ist das so zu erwarten?

Nein. Ein Proporz wird zwar in jedem Fall zu einer Korrektur der Mehrheitsverhältnisse führen, aber diese werden weniger drastisch ausfallen, als die Nationalratsdaten glauben lassen. Denn: Die Grossratswahlen werden wie bisher per Kreis/Bezirk ausgefochten. Davon profitieren die heute dominierenden Parteien, da sie die Bisherigen ins Feld führen können und auf ihre 'Platzhirsche' zurückgreifen können. Gleichermassen sind die Parteien, die vom Proporz theoretisch profitieren können, darauf angewiesen, in eben diesen Kreisen zu kandidieren, und zwar mit überzeugenden Personen. Brand, Pult und Gasser können nicht in allen Kreisen gleichzeitig für den Grossen Rat kandidieren, diese kantonalen Zugpferde fehlen also in der lokalen Ausmarchung. Gerade GLP und SVP als junge Parteien kämen an die Grenze ihres Personals.

Trotzdem ist es sinnvoll, solche Modelle zu erstellen. Denn sie zeigen auf, dass vom Wahlsystem her ein weniger verzerrter Grosser Rat möglich ist, wie das ein Teil der Parteien fordert und sogar die Regierung zuletzt unterstützt hat. Auch wenn die Nationalratsdaten nicht 1:1 allfällige Grossratswahlen in einem neuen Wahlsystem vorhersagen werden, sind sie doch die bestmögliche Datenlage für eine solche Simulation.

Politisch ist die Frage nach einem Proporz allerdings nicht aktuell. Juristisch hingegen schon: als nächstes beschäftigen sich die Gerichte mit dem Majorzsystem, da für die Wahlen 2014 noch eine Wahlrechtsbeschwerde hängig ist. Die Modelle zeigen jedenfalls auf: ein Bündner (Doppel-)Proporz mit Berücksichtigung der Kreise ist möglich.

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